대한민국 부동산 40년 프롤로그

*부동산, 저항과 좌절과 유혹의 역사 

집값과 땅값을 안정시키고 서민들에게 내 집 마련 기회를 주려는 부동산 정책의 역사는 숱한 저항과 좌절 그리고 유혹으로 가득 차 있다. 땅 부자, 집 부자와 투기꾼들의 조직적 저항, 이해관계에 따라 전전긍긍한 정책적 좌절, 현상을 타개하려는 임기응변식 처방과 정치적 유혹은 끝없이 시장을 왜곡, '거대한 공룡'이 되어버린 부동산 시장 앞에 정부 정책은 끊임없이 시험받았고 때로 경기부양의 표준식단으로 시장개혁의 상징으로 변화를 거듭했다. 40여 년 전인 1967년 강남땅 투기 열풍을 막기 위해 도입된 부동산투기억제세에서부터 박정희 대통령이 '혁명적 조치'라며 내놓은 1978년 '8·8 대책' 그리고 참여정부의 '8·31정책'에 이르기까지 수십 년 동안 쏟아낸 부동산 정책들은 현재의 가격 흐름과 부동산 불패 신화의 이력으로 남아 있다. 1967년부터 2007년 1월까지 발표한 부동산 및 주거복지 관련 정책은 총 59건이었다. 이 중 부동산 투기 억제 및 가격안정을 위한 정책이 31건이었으며, 규제 완화 등을 통한 경기 활성화 대책이 17건, 임대주택 확대 등 주거복지정책이 11건이었다. 정부는 부동산 가격이 급등할 때는 규제와 세금, 공급정책 등을 통해 시장을 진정시키고, 반대로 경기가 침체하면 손쉬운 경기부양 수단으로 규제 완화를 택했다. 일례로 1977년 분양가 규제와 1978년 8·8대책에 이어 1980년부터 1982년까지는 주택경기 활성화 조치를 5차례나 쏟아냈고, 1989년에는 강력한 규제정책인 토지공개념 도입과 함께 주택 200만 호 공급을 추진했다. 1997년 외환위기로 경기가 침체하여 보이자 경기부양을 위해 부동산 관련 규제를 전면 완화하는 쪽으로 방향을 틀었다. '냉·온탕'을 오가는 부동산 정책은 국민에게 경기조절의 수단으로 인식되면서 '떄가 되면 바뀌는 것'이란 잘못된 인식을 키워왔다. 주택건설을 촉진할 필요성이 클 떄는 규제를 완화하고, 부동산 시장으로의 투기자금 유입이 경제에 부담을 주기 시작하면 이를 억제하는 식으로 규제 강화와 완화를 반복하며 부동산 정책은 경기 의존적으로 바뀌었다. 예컨대 미분양사태가 빚어질 경우 융자제도 등을 통해 구입 능력을 높여서 분양받도록 하는 것이 아니라 양도소득세를 감면하는 등의 수단으로 능력 있는 자에게 주택이 돌아가도록 해왔다. 주거 안정과 경기조절이라는 다소 상충하는 두 가지 목표 사이를 시소 타듯 오가면서 '부동산 10년 주기성'이란 공식을 만들었다. 이처럼 부동산 정책이 온갖 저항과 좌절과 유혹 속에 시장의 기초 질서를 다루는 제도적 장치와 근본적 시스템을 만들기보다는, 현상을 타개하는 '대증요법'이 되어버린 데는 우리나라 부동산 시장의 구조적 딜레마가 자리 잡고 있다. 우리의 주택공급 시스템은 재정지원이 극히 한정된 가운데 민간자금에 크게 의존하면서도 행정규제를 통해 시장을 통제하여 주택건설을 촉진하거나 억제하고, 또 주택의 배분을 관리하는 체제이다. 자본주의 체제이면서도 선진자본주의와는 다르고, 또 싱가포르 같은 후발 자본주의 사회와도 다르게 민간 주도이면서 국가의 행정적 통제를 심하게 받는 주택공급체계인 것이다. 이 때문에 "시장이 우선이냐?, 공공이익이 우선이냐"의 논란이 끊이질 않았다. 주택 도시연구원 심사한 연구원은 "정부는 민간자금을 유인하여 공급을 촉진하는 한편 주택의 규모, 가격, 공급 절차 등을 통제하여 주택이 저소득층에 돌아가도록 한다는 전략을 구사했다. 그 결과 정책은 투기성 자금의 변덕스러운 흐름에 일일이 대응해야 했다."라고 말했다. 이 때문에 경제 규모가 커질수록 주택정책은 경기조절 대책이나 물가 대책으로부터 점점 더 자유롭지 못하게 되었다. 부동산 시장이라는 얽히고설킨 도로에 제대로 된 신호등 기능을 해야 할 제도와 시스템들이 어떤 때는 빨간불에 건너지 말라고 했다가 상황이 바뀌면 빨간불에도 건너고 초록 불에는 건너지 말라고 한다. 부동산 열풍이 지나갈 때마다 정부는 투기꾼이나 중개업자에 대해 사법조차 의지를 밝히는 등 대증요법을 꺼내 들고 허겁지겁 '수신호'로 부동산 시장의 무질서를 정리하기에 급급했다. 실제 거래된 가격을 신고해 이를 등기하고, 이에 합당하게 세금을 매기거나 선진국처럼 고액의 부동산을 소유하는 데 따른 보유세 부담을 높이거나 분양권의 전매를 제한하는 등의 시장의 기초질서를 다루는 '신호등' 같은 인프라를 까는 데 우리는 40년을 빙빙 돌아온 셈이다. 

사실 우리의 부동산 시장은 수십 년 동안 '명의(이름)도 가짜, 가격도 가짜'였다. 1995년 도입된 부동산실명제가 '이름' 부분의 시장 투명화 조치였다면, 2006년부터 실시된 부동산 실거래가격 신고제, 실거래가 등기부 기재는 '가격' 부분에서 부동산 시장을 투명하게 만든 획기적 제도. 8.31 정책의 세제 부문 입안을 주도했던 김용민 전 재정경제부 세제실장은 "실 거라서 과세로 부동산 거래 질서를 바로잡고 부동산 투기이익을 환수하며 능력에 맞게 보유세를 부담하도록 하는 8.31 세제개혁은 오히려 늦은 감이 있다. 돌이켜보면 40여 년 동안 부동산 정책이 일관된 제도와 시스템으로 자리 잡지 못한 것은 우리 사회의 뿌리 깊은 이해관계와 잘못된 관행에서 비롯되었다. 수십 년간 주택 수요자와 공급자, 정부 모두가 '개발연대'의 패러다임에 길들어 왔고, 남의 돈을 꿔서라도 집을 산 사람은 이익을 남겼다. 또한 이사를 많이 다닐수록 돈을 많이 버는 결과를 낳기도 했다. 이제 부동산 정책 40년 역사를 돌아보며 미래의 희망을 담는 사회적 합의를 추구해야 한다. 부동산 정책이 반드시 성공하고 일관되게 뿌리내려야 하는 이유는 국민의 삶이 달려 있기 때문이다.